Os partidos políticos espelham o protagonismo ideológico plural no cenário político brasileiro, representando, cada um deles, base sobre a qual pessoas com afinidades de pensamento podem se agrupar e unir forças em prol da comunidade local, regional e nacional. Em outra perspectiva, os partidos também podem ser vistos como instrumento de cunho oligárquico, que almeja sempre sua própria manutenção no poder e, nesse sentido, a estagnação do poder social em suas mãos – uma verdadeira cabeça de medusa, com seu poder petrificante, como bem indica o título do livro Teoria das Elites: A cabeça da medusa, de autoria do professor doutor Erivaldo Cavalcanti.
Dito isso, faz-se inegável a relevância das forças partidárias no cenário político brasileiro, seja para o bem, seja para o mal, decorrendo daí a justificação do presente trabalho, que pretende expor o sistema político nacional e os contornos jurídicos dos partidos políticos.
O sistema eleitoral brasileiro
Ao falar em sistema eleitoral, deve-se entender aí incluídos todos os critérios de aferição dos candidatos vitoriosos no processo eleitoral. Assim, com o objetivo de determinar quem será o legítimo eleito após as campanhas, a contagem de votos se dará por regras preestabelecidas e que não podem ser alteradas no caminhar do processo, evitando-se mudanças casuístas e (in)oportunas, que possam desequilibrar o jogo natural de forças entre candidatos,
A sobredita vedação à alteração das regras do jogo político foi constitucionalmente estabelecida com a finalidade de garantir segurança jurídica e previsibilidade à disputa eleitoral. Nesse sentido é o Artigo 16 da Constituição, com redação atribuída pela Emenda Constitucional no 4, de 1993, que afirma: “Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”.
No Brasil, existem dois grandes sistemas eleitorais, quais sejam: (1) O sistema majoritário; (2) o sistema proporcional – os quais serão esmiuçados a seguir.
Deve-se entender o sistema majoritário como aquele em que será considerado eleito o candidato que receber o maior número de votos. Entretanto, ainda se pode dividir o sistema majoritário em dois subsistemas: (1.1) majoritário simples: neste subsistema, o vencedor será o candidato a quem se creditar a maioria dos votos, independentemente dos votos dos adversários e da quantidade de eleitores. É o tipo de subsistema usado nas eleições para senador e para prefeito nas cidades com até 200 mil eleitores – e não habitantes; (1.2) majoritário absoluto: usado nas eleições para presidente, governador e prefeito nas cidades com mais de 200 mil eleitores. É um subsistema caracterizado pela potencialidade de um segundo turno de votação, o qual somente ocorrerá se o candidato mais votado não possuir a maioria absoluta dos votos válidos no primeiro turno, ou seja, não se levando em conta os votos nulos e em branco.
Por outro lado, há ainda o sistema eleitoral proporcional, lastreado por uma percepção aritmética da distribuição dos votos, objetivando prestigiar o agrupamento político mais votado e os respectivos interesses ideológicos que tal agremiação representa. Assim, pelo sistema eleitoral proporcional, tem mais valor o voto na legenda partidária do que os votos individualmente computados para cada candidato.
Por oportuno, não se pode esquecer que o sistema eleitoral do tipo proporcional também comporta subdivisão: (1) Sistema eleitoral proporcional de lista aberta: adotado pelo Brasil nas eleições de vereadores e deputados estaduais. Pelo sistema de lista aberta, faz-se possível o voto dos eleitores diretamente nos candidatos. Em outras palavras, a lista é aberta porque depende da intervenção por voto dos eleitores; (2) Sistema eleitoral proporcional de lista fechada: trata-se, aqui, de caso em que os eleitores não podem votar em pessoas de modo direto, mas somente na legenda, no partido. Desse modo, os partidos vencedores integrariam as bancadas legislativas com candidatos previamente escolhidos na convenção partidária – e não por votação direta dos eleitores.
Embora alguns indivíduos defendam a lista fechada e o voto limitado à legenda em uma possível reforma política, aparentemente essa não parece ser a intenção majoritária dos manifestantes que participaram dos protestos ocorridos durante a Copa das Confederações em 2013 no Brasil. A verdade é que o povo brasileiro, descontente, demonstrou nas passeatas sobreditas que seu voto é atribuído às pessoas, e não às ideologias ou partidos políticos, isso porque, em diversas localidades com protestos, percebeu-se verdadeira ojeriza à participação político-partidária. Haveria indício maior de que a boa parte do Brasil – fala-se aqui dos manifestantes politicamente ativos – quer votar em pessoas, e não em partidos? Acredita-se que não.
Como criar um partido?
Atualmente, no Brasil, existem 30 legendas partidárias devidamente reconhecidas pelo Superior Tribunal Eleitoral (STE). Entretanto, o fascínio de muitos brasileiros pela vida política, ou mesmo sua vontade de mudar o rumo do País, tem levado grupos à tentativa de criar novos partidos, tais como se fez com algumas legendas mais novas no cenário público brasileiro: o Partido Social Democrático (PSD), o Partido Pátria Livre (PPL) e o Partido Ecológico Nacional (PEN), cujos registros foram deferidos respectivamente em 27/9/2011, 4/10/2011 e 19/6/2012.
Assim exposto, apresenta-se, em breve resumo, os passos para a criação legal de partidos políticos no Brasil. Em primeiro lugar, os interessados devem ingressar com requerimento de registro da agremiação no Cartório de Registro Civil das Pessoas Jurídicas da capital federal. A partir do supracitado registro, a Pessoa Jurídica aspirante a partido político deve buscar o chamado apoiamento mínimo de eleitores – legitimação democrática da criação partidária –, à base de 0,5% dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, não se computando os votos nulos e em branco, sendo o eleitorado distribuído por um terço ou mais dos Estados, com um mínimo de 0,1% dos votantes em cada um deles, conforme o disposto no parágrafo 1o do Artigo 7o da Lei Federal 9.096, de 19 de setembro de 1996 (Lei dos Partidos Políticos).
Oportunamente, saliente-se que a famigerada cláusula de barreira – instrumento que dificultava o acesso ao Fundo Partidário, diminuía o tempo de participação na propaganda partidária, se o respectivo partido não contasse com, no mínimo, 5% dos votos para a Câmara dos Deputados – foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) no 1351-3 e no 1354-8. Dessa forma, garantiu-se a sobrevida dos menores partidos e uma disputa menos desigual no cenário político entre as agremiações de diferentes portes.
Infidelidade e indisciplina partidárias
Infidelidade e Indisciplina partidárias são termos inconfundíveis. Primeiro, porque Infidelidade Partidária é considerada um instituto de Direito Público conectado ao interesse não só dos partidos, mas também dos eleitores. Por outro lado, a Indisciplina Partidária é instituto de Direito Privado e algo extremamente interna corporis.
Na Infidelidade Partidária, dita o entendimento majoritário, está em jogo o verdadeiro interesse público decorrente do respeito às opções do eleitor, que, ao votar, elegeu um candidato vinculado à determinada ideologia e maneira de ser decorrente do programa partidário. Nessa senda, faz-se importante citar a Resposta da Consulta no 1.398, pela qual o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) entendeu que os mandatos de deputados e vereadores pertencem aos partidos políticos. Tal entendimento foi também expandido para alcançar os titulares de mandatos majoritários na resposta do TSE à Consulta no 1.407.
Sobre o tema da Infidelidade Partidária, a Resolução TSE no 22.610/2007 (“dispõe sobre a perda do mandato eletivo em caso de desfiliação partidária”) e a Resolução 22.733/2008 (“dispõe sobre a justificação da desfiliação partidária”) são de leitura obrigatória. Tais resoluções foram atacadas junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), o qual se pronunciou da seguinte maneira: “[…] As resoluções impugnadas surgem em contexto excepcional e transitório, tão-somente como mecanismos para salvaguardar a observância da fidelidade partidária enquanto o Poder Legislativo, órgão legitimado para resolver as tensões típicas da matéria, não se pronunciar. 6. São constitucionais as Resoluções 22.610/2007 e 22.733/2008 do Tribunal Superior Eleitoral. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida, mas julgada improcedente.” (STF, ADI 3999, relator ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. 12/11/2008).
Em verdade, a saída de um candidato eleito de seu respectivo partido político não pode ser considerada algo injustificável. Existem causas justificantes da suposta infidelidade, conforme dita a Resolução no 22.733/2008, quais sejam: (1) saída para fundação de novo partido político; (2) fusão ou incorporação do partido do mandatório por outro partido; (3) discriminação pessoal relevante praticada pelo partido; (4) mudança ou desvio considerável do programa partidário.
Ainda no que se refere à Infidelidade Partidária, poder-se-ia registrar a seguinte indagação: a que partido caberia o resguardo da vaga, em caso de morte de parlamentar que, de modo justificado, filiara-se à outra agremiação?
Pois bem, tal discussão foi travada no Mandado de Segurança no 27.938, relatado pelo ministro Joaquim Barbosa, ocasião em que o Partido da República (PR) questionou o indeferimento do pedido de posse realizada pelo primeiro suplente do deputado Clodovil Hernandez, falecido em 17 de março de 2009. Portanto, o PR estava inconformado com a posse do primeiro suplente de Clodovil Hernandez em seu partido anterior, o Partido Trabalhista Cristão (PTC). Em resposta, o Supremo Tribunal proferiu julgado cuja ementa segue transcrita no que interessa: “[…] O reconhecimento da justa causa para transferência de partido político afasta a perda do mandato eletivo por infidelidade partidária. Contudo, ela não transfere ao novo partido o direito de sucessão à vaga. Segurança denegada”. (STF, MS 27938, relator ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. 11/3/2010). Assim, a vaga permaneceu com o partido originário do congressista falecido.
Noutro âmbito, na Indisciplina Partidária, trata-se de questão interna ao partido e de caráter eminentemente privado, situação em que o filiado estará vinculado ao código de disciplina do estatuto de seu respectivo partido político e, a partir daí, ao contrariar seus deveres de conduta, estará sujeito à punição interna corporis em penas gradativas que, normalmente, vão da simples advertência, passando pela suspensão e culminando na extrema medida de expulsão.
Aliás, sobre a aplicação de penalidades aos membros de partidos políticos, há forte tendência no sentido de que o princípio do contraditório e da ampla defesa devem ser aplicados na relação partido–filiado, assim como ocorreu em caso julgado pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal, conforme se transcreve a seguir: “[…] 1. Os princípios constitucionais constituem garantias dos cidadãos, não apenas nas suas relações com o Estado, mas, de igual forma, nas relações de direito privado. 2. A verossimilhança da alegação de inobservância dos princípios da ampla defesa e do contraditório, em procedimento que culminou com a expulsão de filiado de Partido Político, bem como a demonstração do periculum in mora, autorizam a conces-são de liminar para suspender a sanção aplicada ao Agravante no 266628, 20060020111991 AGI, 4a Turma Cível, j. 1/11/2006, p. DJU Seção 3, 27/3/2007, p. 92).
Alguns deveres e vedações das agremiações
A Lei Federal 9.096, de 19 de setembro de 1995, dispõe que os partidos políticos – por seus órgãos nacionais, regionais e municipais – devem manter sua escrituração contábil, com a finalidade de garantir transparência sobre a fonte de receitas e também da destinação das despesas. Dessa forma, almeja-se viabilizar o controle das despesas partidárias e ainda de disputas político-partidárias limpas, justas e equilibradas.
O balanço contábil partidário do exercício financeiro deve ser entregue até o dia 30 de abril do ano seguinte à Justiça Eleitoral, sendo que o órgão nacional deverá encaminhá-lo ao Tribunal Superior Eleitoral; os órgãos estaduais aos Tribunais Regionais Eleitorais; e os órgãos municipais aos juízes eleitorais. A Justiça Eleitoral, por sua vez, providenciará a publicação oficial dos balanços com vistas à publicidade e à viabilização do controle democrático. Inexistindo Imprensa Oficial na localidade, os balanços serão publicados por afixação de mural em Cartório Eleitoral.
Ainda no âmbito do controle financeiro político-partidário, é conveniente esclarecer que cabe à Justiça Eleitoral o exercício da competência fiscalizatória sobre a escrituração contábil, a prestação de contas do partido e das despesas de campanha eleitoral (Artigo 34, Lei 9.096/1995), buscando sempre averiguar sua compatibilidade com a realidade dos fatos. Nessa senda, o Tribunal Superior Eleitoral e os Tribunais Regionais Eleitorais – a partir de representação do procurador-geral ou regional, de denúncia fundamentada de filiado ou delegado de partido, ou ainda de iniciativa do corregedor eleitoral – podem determinar o exame da escritu-ração do partido e a apuração de qualquer ato que viole as prescrições legais ou estatutárias em matéria financeira, podendo até mesmo determinar a quebra de sigilo bancário das contas dos partidos para o esclarecimento ou apuração de fatos vinculados à denúncia. Não é demasia pontuar que a análise da prestação de contas tem caráter jurisdicional, e não administrativo, nos termos do § 6o, do Artigo 37, da Lei 9.096/1995.
A Constituição da República, no inciso II do seu Artigo 17, proíbe o financiamento das agremiações por recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou subordinação a estes. A Lei Federal no 9.096/1995, no afã de garantir o equilíbrio de poder econômico entre os partidos, veda ainda, em seu Artigo 31, o acesso partidário a recursos provenientes de entidade de classe ou sindical, de autarquias, empresas públicas, concessionárias de serviços públicos, sociedades de economia mista, fundações instituídas em virtude de lei e para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais e de autoridade ou órgãos públicos – com exceção de verbas oriundas do Fundo Partidário.
Entre os deveres partidários, faz-se importante citar o Artigo 15-A da Lei 9.096/1995, o qual – após a alteração conferida pela Lei Federal no 11.694, de 12 de junho de 2008 – passou a regular a legitimidade partidária para responder às ações de responsabilidade civil. Nessa seara, é preciso verificar que somente responde por inadimplemento obrigacional ou dano o órgão partidário que efetivamente der causa à celeuma jurídica. Assim, por exemplo, o órgão nacional de uma agremiação não pode responder por dano decorrente de ato ilícito provocado por órgão regional ou municipal.
Alguns direitos partidários
Os partidos políticos têm direito ao Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, geralmente conhecido como Fundo Partidário, constituído, nos termos do Artigo 38 da Lei dos Partidos Políticos: I – por multas e penalidades pecuniárias aplicadas nos termos do Código Eleitoral e leis conexas; II – recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em caráter permanente ou eventual; III – doações de pessoa física ou jurídica, efetuadas por intermédio de depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário; IV – dotações orçamentárias da União em valor nunca inferior, cada ano, ao número de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta orçamentária, multiplicados por R$ 0,35, em valores de agosto de 1995.
Ademais, as agremiações partidárias têm direito de acesso gratuito ao rádio e à televisão – realizada entre as 19h30 e as 22 horas. Entretanto, tal acesso gratuito tem suas limitações, devendo o partido político se limitar, durante o respectivo tempo de propaganda partidária – nos termos do Artigo 45 da Lei 9.096/1995 –, à difusão dos programas partidários, à transmissão de mensagens aos fi liados, à divulgação do posicionamento do partidos quanto a temas de interesse políticio-comunitário e à promoção e difusão da participação feminina na política.
Por fim, há uma outra questão relevante a ser citada. Na ordem processual, os partidos políticos foram beneficiados com o advento da Lei Federal no 11.694/2008, que, ao alterar o Artigo 649 do Código de Processo Civil e inserir nele o inciso XI, positivou a impenhorabilidade absoluta dos recursos públicos do Fundo Partidário.
Entre os direitos partidários ora concernente ao estímulo da participação feminina na política, limitando a plena liberdade das agremiações, que devem respeitar repasses e tempo mínimos quanto ao uso dos recursos do Fundo Partidário e ao acesso gratuito à televisão e ao rádio. Por força do interesse social no tema, trata-se, a seguir, da relação entre os partidos e as mulheres no cenário político brasileiro.
Mulheres e partidos políticos
A Lei 12.034, de 29/9/2009, alterou o Artigo 45 da Lei 9.096/1995, objetivando ampliar a participação feminina na política e impôs aos partidos à dedicação de tempo às mulheres e aos seus assuntos, reservando o mínimo de 10% da duração total da propaganda partidária a esse objetivo. Além disso, vinculou-se o mínimo de 5% do Fundo Partidário à criação e à manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, conforme percentual no universo político, buscando-se garantir, a médio ou a longo prazo, maior representatividade às mulheres no poder político brasileiro.
As sobreditas medidas são de necessidade real, o que pode ser constatado pelo pequeno número de mulheres participantes na política e eleitas para os cargos políticos. Em notícia publicada no site do Senado em 21 de maio de 2013, por exemplo, divulgou-se que, apesar do esforço legislativo supracitado, a participação feminina brasileira cresce de forma lenta – normalmente, 1% a cada eleição –, tendo menos de 10% das mulheres inseridas no jogo político, situação em que se demandará 150 anos para que os índices de ambos os gêneros se igualem, caso não ocorra alguma aceleração no crescimento dos percentuais expostos. Foi isso o que observou o demógrafo José Eustáquio Diniz Alves, professor de mestrado na Escola Nacional de Ciências Estatísticas (Ence/IBGE), consoante a notícia vinculada no site retrocitado.
Nessa realidade, é interessante citar a atuação conjunta entre a bancada feminina da Câmara dos Deputados e a ONU Mulheres, órgão internacional que atua com cinco prioridades básicas: I. Aumento da liderança e participação feminina; II. Eliminação da violência contra mulheres e meninas; III. Engajamento das mulheres nos processos de paz e segurança; IV. Reforço do empoderamento econômico das mulheres; V. Inserção da igualdade de gênero nos planejamentos e orçamento de desenvolvimento nacionais.
Partidos políticos: um retorno às oligarquias?
Na Sociologia, ao se empregar o termo “elite”, faz-se referência à seleção dos melhores – ou dos mais fortes e capacitados para serem assim qualificados em cada contexto social. Nessa senda, ao menos em princípio, os eleitos por votação popular deveriam compor uma elite no poder que deve governar para o povo, com o povo e em benefício do povo. Entretanto, em uma realidade em que se visualizam diariamente notícias sobre corrupção e desrespeito ao patrimônio público, percebe-se que a realidade da elite ideal ainda está distante do almejado pela população.
No cenário político, as agremiações buscam subir ao poder por meio de seus filiados e cada grupo representa, geralmente, uma ideologia que tenta prevalecer sobre as demais, em decorrência da crença de que se tem ali o melhor plano de governo possível. Assim, pode-se imaginar que, de certa forma, o embate entre partidos políticos pode representar um jogo de poder oligárquico no quadro democrático da política nacional.
Entretanto, problema maior surge quando tais partidos chegam ao poder e ali querem se manter a todo e qualquer custo, impondo seus projetos aos demais – rememore- se exemplificativamente o “Caso Mensalão”. Nessa quadra, aproveitando-se aqui do título do livro do doutor Erivaldo Cavalcanti Filho, os grupos detentores do poder tentarão atuar analogamente à cabeça da medusa, petrificando a sociedade para, por fim, manter seu poder. Dessa forma, após a chegada das elites ao poder – leia-se aqui o partido da situação –, seu objetivo maior provavelmente será manter sua autoridade, ainda que, para isso, tenha que paralisar a sociedade, estagnando-se no ápice do poder.
*Maurilio Casas Maia é mestre em Ciências Jurídicas, pós-graduado em Direito Civil e Processual Civil e Direito Público, professor universitário e de curso preparatório para concurso, além de assistente jurídico e ex-advogado militante.
Adaptação do texto “Partidos políticos no Brasil”
Revista Visão Jurídica Ed.89
