Segundo Celso Ribeiro Bastos, “responsabilidade é a sanção imposta pelo direito ao autor de um ato lesivo à ordem jurídica” [1].
O servidor público é passível de três tipos de responsabilidade: civil, penal e administrativa.
A responsabilidade civil decorrerá da condenação da Administração Pública a indenizar terceiros por danos causados pelo servidor, uma vez provado que este tenha agido com dolo ou culpa (artigo 37, § 6º, da Constituição Federal).
A responsabilidade penal decorrerá de atuação típica e antijurídica do servidor relacionada ao exercício de suas atribuições, comprovada através do devido processo legal no juízo penal.
A responsabilidade administrativa decorrerá da violação do servidor aos deveres e proibições inseridos nos respectivos estatutos.
Segundo Odete Medauar, “se a conduta inadequada afeta a ordem interna dos serviços e vem caracterizada somente como infração ou ilícito administrativo, cogita-se, então, da responsabilidade administrativa, que poderá levar o agente a sofrer sanção administrativa. Essa responsabilidade é apurada no âmbito da Administração, mediante processo administrativo e a possível sanção é aplicada também nessa esfera” [2].
Por sua vez, “se o agente, por ação ou omissão, dolosa ou culposa, causou dano à Administração, deverá repará-lo, sendo responsabilizado civilmente. A apuração da responsabilidade civil poderá ter início e término no âmbito administrativo ou ter início nesse âmbito e ser objeto, depois, de ação perante o Judiciário” [3].
Por fim, “se a conduta inadequada do agente afeta, de modo imediato, a sociedade e vem caracterizada pelo ordenamento como crime funcional, o servidor será responsabilizado criminalmente, podendo sofrer sanções penais. A responsabilidade criminal do servidor é apurada mediante processo penal, nos respectivos juízos” [4].
Não se deve olvidar que, em razão da indisponibilidade do interesse público, os ocupantes de cargos ou funções de chefia e direção têm o dever de tomar as providências para apurar a responsabilidade de servidores, assim que tiverem ciência de condutas que correspondam a infrações. Destaca-se que o artigo 320 do Código Penal visa coibir as condutas que desrespeitem tais deveres.
A indisponibilidade do interesse público também impõe aos servidores públicos o dever de representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder, praticados por agente, de qualquer grau hierárquico, conforme os termos do artigo 116, inciso XII, da Lei nº 8.112/90.
Apesar da imposição legal, tais deveres nem sempre são cumpridos adequadamente, em especial, nos casos de representação contra abuso de poder ou ilegalidade de superiores hierárquicos, visto que os subordinados temem sofrer represálias.
RESPONSABILIDADE NA ESFERA CIVIL
A responsabilidade civil é de ordem patrimonial e se encontra prevista nos artigos 186 e 927, ambos do Código Civil, os quais consagram a regra segundo a qual todo aquele que causa dano a outrem é obrigado a repará-lo.
Se for responsabilizado civilmente, o servidor deverá reparar o dano que, por ação ou omissão, dolosa ou culposa, tenha causado à Administração.
Nas palavras de Odete Medauar, “para que o servidor possa ser responsabilizado e obrigado a pagar o prejuízo, é necessário comprovar seu dolo (teve intenção de lesar ou assumiu esse risco) ou sua culpa (imprudência, negligência ou imperícia). Para isso, a Administração é obrigada a tomar as medidas legais pertinentes, não podendo, a priori, inocentar o servidor (…)” [5].
Em relação ao dano causado por conduta do servidor público, é necessário distinguir que tal prejuízo poderá ser causado ao Estado diretamente ou a terceiros.
Quando o dano é causado diretamente ao Estado, a responsabilidade do servidor é apurada pela própria Administração, por meio de processo administrativo, no qual são asseguradas todas as garantias de defesa, conforme o art. 5º, inciso LV da Constituição Federal.
Para as hipóteses de danos causados diretamente ao Estado, as leis estatutárias em geral estabelecem procedimentos autoexecutáveis (não dependem de autorização judicial), pelos quais a Administração desconta dos vencimentos do servidor a importância necessária ao ressarcimento dos prejuízos, respeitado limite mensal fixado em lei, visando preservar o caráter alimentar do salário do servidor.
Por outro lado, quando se trata de dano causado a terceiros, aplica-se a norma do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, em decorrência da qual o Estado responde objetivamente, ou seja, independentemente de culpa ou dolo, porém possui o direito de regresso contra o servidor que provocou o dano, desde que este tenha agido com culpa ou dolo.
Ademais, Odete Medauar salienta que “também incide em responsabilização civil todo aquele que, exercendo, mesmo transitoriamente ou sem remuneração, mandato, cargo, emprego ou função em qualquer órgão, ente ou poder estatal, praticar ato de improbidade administrativa. Tais atos estão descritos na Lei 8.429, de 02.06.1992, artigos 9º a 11; a comprovação das condutas acarreta conseqüências administrativas, civis e penais. Sob o aspecto civil, poderá ser decretado, pelo juiz civil, o seqüestro de bens, e também o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas no exterior; a sentença que julgar procedente a ação civil de reparação de dano, ou decretar a perda dos bens havidos ilegalmente, determinará o pagamento do dano ou a reversão de bens em favor da Administração prejudicada (artigos 16, § 1º, 17 e 18)” [6].
RESPONSABILIDADE NA ESFERA PENAL
O servidor responde penalmente quando pratica crime ou contravenção. A responsabilidade penal diz respeito às conseqüências da prática pelo servidor público de condutas tipificadas no ordenamento como crimes relacionados ao exercício de cargo, função ou emprego público, daí o nome de crimes funcionais.
Para fins criminais, o conceito de servidor público está estabelecido pelo artigo 327 do Código Penal:
“Art. 327 – Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
§ 1º – Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.
§ 2º – A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público.”
O Código Penal indica tais condutas nos artigos 312 a 326, constantes no Título XI, “Dos crimes contra a Administração Pública”, Capítulo I, “Dos crimes praticados por funcionário público contra a Administração em geral”; e nos artigos 359-A a 359-H, presentes no Capítulo IV, “Dos crimes contra as finanças públicas”, acrescentado pela Lei nº 10.028/00.
Ademais, há leis federais que preveem outras condutas de servidores qualificadas como crime. Por exemplo, a Lei nº 4.898/65 arrola condutas qualificadas como abuso de autoridade; a Lei nº 8.666/93 menciona condutas de agentes em matéria de licitação e contratos que são classificadas como infrações penais.
A responsabilidade criminal do servidor é apurada pelo Poder Judiciário. A apuração da responsabilidade criminal se efetua mediante propositura pelo Ministério Público, de ação penal.
Em muitas ocasiões, o conhecimento de fatos ou atos tipificados como crimes funcionais ou de responsabilidade advém de sindicância, processo administrativo ou relatório de Comissão Parlamentar de Inquérito, devendo ser remetidos ao Ministério Público.
A sentença da ação penal, transitada em julgado, poderá repercutir na esfera de responsabilidade administrativa e civil do servidor, como por exemplo, nos casos em que houver absolvição na esfera penal por ausência de materialidade ou negativa de autoria.
Nas hipóteses acima referidas, a decisão proferida na esfera penal vincula as demais esferas, não havendo que se falar em responsabilização nos âmbitos civil e administrativo.
RESPONSABILIDADE NA ESFERA ADMINISTRATIVA
Segundo Odete Medauar, “a responsabilidade administrativa expressa as conseqüências acarretadas ao servidor pelo descumprimento dos deveres e inobservância das proibições, de caráter funcional, estabelecidas nos estatutos ou em outras leis” [7].
Essa responsabilidade é apurada no âmbito da própria Administração e apenada com sanções de natureza administrativa, denominadas sanções disciplinares, impostas pela autoridade administrativa. Se a conduta do servidor enquadrar-se também em tipos penais e causar dano à administração, gera responsabilização criminal e civil.
A infração administrativa praticada pelo servidor será apurada pela própria Administração Pública, que deverá instaurar procedimento adequado a esse fim, assegurando ao servidor o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, nos termos do artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.
Os principais meios de apuração previstos nas leis estatutárias são a sindicância e o processo administrativo disciplinar.
As infrações administrativas são apenadas com sanções da mesma natureza, denominadas sanções disciplinares, impostas por autoridade administrativa. Na esfera federal, o artigo 127 da Lei nº 8.112/90 prevê as seguintes espécies de sanções disciplinares: advertência; suspensão; demissão; cassação de aposentadoria ou disponibilidade; destituição de cargo em comissão; destituição de função comissionada.
Deve-se ressaltar que, na aplicação das penalidades disciplinares, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes e atenuantes e os antecedentes funcionais (artigo 128 da Lei nº 8.112/90)
Nos artigos 129 e seguintes da Lei nº 8.112/90, estabelecem-se as hipóteses de aplicação de cada uma das penalidades disciplinares previstas no artigo 127 do mesmo diploma legal.
Porém, conforme observa Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “não há, com relação ao ilícito administrativo, a mesma tipicidade que caracteriza o ilícito penal. A maior parte das infrações não é definida com precisão, limitando-se a lei, em regra, a falar, em falta de cumprimento dos deveres, falta de exação no cumprimento do dever, insubordinação grave, procedimento irregular, incontinência pública; poucas são as infrações definidas, como o abandono de cargo ou os ilícitos que correspondem a crimes ou contravenções” [8].
A ausência de tipicidade da infração disciplinar confere à Administração Pública certa discricionariedade para enquadrar a falta funcional dentre os ilícitos previstos na lei, o que não significa a possibilidade de decisão arbitrária, uma vez que deverão ser observados limites legais e o princípio da motivação, segundo o qual os atos administrativos deverão ser justificados, com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos que lhes sustentam.
Nesse sentido, o artigo 50 da Lei nº 9.784/99 dispõe que:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: […].”
Acerca deste tema, destaca-se também o disposto no artigo 128, parágrafo único, da Lei nº 8.112/90:
“Art. 128. […] Parágrafo único. O ato de imposição da penalidade mencionará sempre o fundamento legal e a causa da sanção disciplinar.”
Conforme as palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “é precisamente essa margem de apreciação (ou discricionariedade limitada pelos critérios previstos em lei) que exige a precisa motivação da penalidade imposta, para demonstrar a adequação entre a infração e a pena escolhida e impedir o arbítrio da Administração. Normalmente essa motivação consta do relatório da comissão ou servidor que realizou o procedimento; outras vezes, consta de pareceres proferidos por órgãos jurídicos preopinantes aos quais se remete a autoridade julgadora; se esta não acatar as manifestações anteriores, deverá expressamente motivar a sua decisão” [9].
A margem discricionariedade conferida à Administração para realizar o enquadramento de determinadas condutas dentre os ilícitos previstos em lei não autoriza as autoridades competentes a decidirem de forma arbitrária, pois o exercício da discricionariedade deve respeitar os limites previstos em lei.
Em verdade, a aplicação das sanções disciplinares deve ser fundamentada, com a indicação das razões fáticas e jurídicas que sustentam a decisão, devendo ser observada a natureza e gravidade da infração e os danos que dela provierem para o serviço público.
INDEPENDÊNCIA E COMUNICABILIDADE DAS ESFERAS DE RESPONSABILIDADES
Uma única conduta praticada por um servidor público poderá configurar infração administrativa, implicar dano à Administração e ser tipificada como crime, ensejando, nessa hipótese, responsabilidades nas esferas administrativa, civil e criminal, pois as três têm fundamentos e naturezas diversas.
As esferas de responsabilidades (administrativa, cível e penal) são, em regra, independentes, de tal sorte que as penas aplicadas em cada uma das esferas serão cumulativas, ressalvadas as exceções em que a decisão proferida no juízo penal deve prevalecer, fazendo coisa julgada na área cível e na administrativa.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “quando o funcionário for condenado na esfera criminal, o juízo cível e a autoridade administrativa não podem decidir de forma contrária, uma vez que, nessa hipótese, houve decisão definitiva quanto ao fato e à autoria, aplicando-se o artigo 935 do Código Civil de 2002” [10].
O artigo 935 do Código Civil dispõe:
“Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal.”
Ainda segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ”quando a sentença for pela absolvição, há que se distinguir os seus vários fundamentos, indicados no artigo 386 do Código de Processo Penal (com a redação alterada pela Lei nº 11.690/08) (…)” [11].
Os incisos I a VII do art. 386 do Código de Processo Penal estabelecem:
“Art. 386. O juiz absolverá o réu, mencionando a causa na parte dispositiva, desde que reconheça:
I – estar provada a inexistência do fato;
II – não haver prova da existência do fato;
III – não constituir o fato infração penal;
IV – estar provado que o réu não concorreu para a infração penal;
V – não existir prova de ter o réu concorrido para a infração penal;
VI – existirem circunstâncias que excluam o crime ou isentem o réu de pena (arts. 20, 21, 22, 23, 26 e § 1º do art. 28, todos do Código Penal), ou mesmo se houver fundada dúvida sobre sua existência;
VII – não existir prova suficiente para a condenação.”
As absolvições fundadas nos incisos I, IV e VI do artigo 386 do Código de Processo Penal influenciam as decisões a serem proferidas nas esferas civis e administrativas.
No tocante aos incisos I e IV do artigo 386 do Código de Processo Penal, a repercussão nas demais esferas ocorre em razão da regra imposta pelo artigo 935 do Código Civil.
Nos casos supracitados, a absolvição na esfera penal por ausência de materialidade ou negativa de autoria vincula as demais esferas, de modo que inexiste qualquer responsabilidade na área civil ou administrativa. Isto é, nos âmbito civil e administrativo, não caberá qualquer discussão sobre a autoria e a materialidade do fato tido como infração.
Por sua vez, no caso do inciso VI do artigo 386 do Código de Processo Penal, o reflexo nas esferas civil e administrativa se dá com fundamento no artigo 65do Código de Processo Penal, que dispõe:
“Art. 65. Faz coisa julgada no cível a sentença penal que reconhece ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito”.
Ressalta-se que a absolvição fundamentada na hipótese do inciso III do art. 386 do Código de Processo Penal não repercute nas demais esferas de responsabilidade, pois o mesmo fato que não constitui crime pode corresponder a uma infração disciplinar ou a um ilícito civil.
Igualmente, nas hipóteses dos incisos II, V e VII, em que absolvição se dá por falta de provas, não haverá repercussão nas outras esferas de responsabilidade, uma vez que as provas que não são suficientes para demonstrar a prática de um crime podem ser suficientes para comprovar ilícitos civis ou administrativos.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 24ª edição. São Paulo, Malheiros Editores. 2007.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo, Celso Bastos Editor. 2002.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª edição. São Paulo, Atlas. 2011.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 15ª edição, revista, atualizada e ampliada. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais. 2011.
[1] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo, Celso Bastos Editor. 2002. P. 549
[2] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 15ª edição, revista, atualizada e ampliada. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais. 2011. P. 319
31 Ibidem, p. 319
[4] Ibidem, p. 319
33 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 15ª edição, revista, atualizada e ampliada. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais. 2011. P. 321
[6] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 15ª edição, revista, atualizada e ampliada. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais. 2011. P. 321
[7] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 15ª edição, revista, atualizada e ampliada. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais. 2011. P. 321
[8] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª edição. São Paulo, Editora Atlas. 2011. P. 612
[9] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª edição. São Paulo, Editora Atlas. 2011. P. 613
38 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª edição. São Paulo, Editora Atlas. 2011. P. 615
[11] Ibidem, p. 615
